摘要: 超年夜城市具有生齒密度高、範圍年夜、活動性與湊集性強等特色，有需要遵守行政協同準繩展開管理。超年夜城市管理中的行政協同準繩既可以表現為設置協異性的組織機構，如黨政合署辦公、行政機構整合和當局與社匯合設機構，也可以表現為行政權利的協同應用，包含黨政機關之間、行政機關彼此之間、行政機關與其他機關和行政機關與社會的協同。外行政協同準繩的運轉中，要公道分派黨的事務和行政事務，對協同各方構成明白的權柄分工、靜態均衡的權利關系和清楚的義務制，同時行政機關要適當應用協同裁量的權利，激勵社會主體介入行政運動。
要害詞: 超年夜城市；處所管理；協同管理；行政協同；權柄法定
城市是人類管理程度的高度凝聚，超年夜城市是城市中最復雜的體系。“明天，有關處所當局的最嚴重題目就是年夜城郊區的管理題目。”[①]2014年《國務院關于調劑城市範圍劃分尺度的告訴》（國發〔2014〕51號）初次提出，“城區常住生齒1000萬以上的城市為超年夜城市”。今朝，我國合適上述尺度的超年夜城市共有10個。無論從超年夜城市的多少數字仍是其擁有的生齒範圍上看，我國的表示活著界上都是僅有的。可以說，我國以後曾經進進超年夜城市管理時期。盡管界說超年夜城市的尺度為生齒範圍，并未斟酌地輿地位、占空中積、扶植範圍、國際影響力等原因，但凡是來說，生齒範圍越年夜，其組成就越復雜，城市的綜合影響力普通也就越年夜，管理難度響應也就越年夜。基于我國超年夜城市的特色，經由過程行政協同完成傑出管理具有實際的急切性。
一、超年夜城市管理需求器重行政協同準繩
（一）我國超年夜城市的特色
活著界范圍內，我國屬于城市化的后發國度。我國城市化的一個凸起特色是以城鄉二元構造為基本，持久采取產業優先、城市優先的成長戰略。改造開放以來，我國城鎮化率疾速進步，同時存在著城鄉及區域間成長不服衡、城市空間分布和範圍構造分歧理、年夜型城市管理復雜等題目。我國的超年夜城市既面對同其他國度劃一範圍城市一樣的個性題目，如“生齒高度湊集、空間範圍巨大、要素構造復雜、流量多樣匯集、影響普遍深遠等”；[②]同時也有本身特色。
起首，我國超年夜城市的多少數字多且增加疾速。我國超年夜城市的呈現是經濟社會持久積聚的結果，也是近年來鼎力成長中間城市、都會圈、城市群的直接成果。住房和城鄉扶植部公布的《2019年城市扶植統計年鑒》表白，超年夜城市有上海、北京、重慶、廣州、深圳、天津共6個。而《2022年城市扶植統計年鑒》表白，超年夜城市已有10個包養網 ，新增了成都、東莞、武漢、杭州。而在位居上述10個超年夜城市其后的其他城市中，已有3個城市的城區常住生齒多少數字在包養網 700萬人擺佈。依照今朝的成長趨向，全國超年夜城市的多少數字無望持續增添。
其次，我國超年夜城市生齒範圍宏大且分布不均。依據2020年第七次全國生齒普查成果，全國總生齒為14.43億人，是世界上生齒最多的國度。2022年10個超年夜城市的城區常住生齒到達1.47億人，年夜致占全國總生齒的10.19%。盡管在全國695個城市中只要10個是超年夜城市，其郊區面積僅占全國郊區總面積的3.98%，城區面積占全國城區總面積的14.99%，但是其郊區常住生齒占全國郊區常住總生齒的18.35%，城區常住生齒更是到達全國城區常住總生齒的26.07%（見表1）。杭州是城區常住生齒起碼的超年夜城市，但1002.10萬人的多少數字也分辨跨越了西躲、青海、寧夏等省級行政區的響應生齒數。可以說，10個超年夜城市以絕對較小的地區面積承載了多少數字宏大的城市生齒。同時，超年夜城市的分布凸顯了我國城市生齒湊集的特色。10個超年夜城市中7個分布在台灣東邊地域，其經濟總量也基礎都位居前列，這是多年來我國經濟成長和生齒活動的成果。其余3個超年夜城市中，重慶為直轄市，而武漢和成都的城區常住生齒則占本省響應生齒數的三成擺佈。
最后，我國超年夜城市的性質多樣。在10個超年夜城市中，既有包含首都北京在內的4個直轄市，又有4個省會城市，1個經濟特區地點地的市，1個不設區的地級市；既有打算單列市，又有副省級市，還有國度中間城市。重慶市是轄區面積最年夜的超年夜城市，甚至跨越寧夏、臺灣、海南等省區。多樣的城市性質，使得各自的法治位置和經濟社會治理權有所差別，好比上海可以制訂浦東新區律例，深圳可以行使經濟特區立法權。但與其他異性質的城市比擬，超年夜城市的管理東西沒有實質差別。換言之，盡管生齒範圍超年夜帶來管理難度的進步，但或許基于“超年夜範圍自己并不用然帶來復雜性的晉陞”[③]的啟事，國度并未基于生齒範圍而為超年夜城市設置特殊的管理東西。超年夜城市異樣是嵌進到條塊關系之中的處所單位，異樣要接收下級同一引導。
表1：10個超年夜城市道積和生齒多少數字及其在全國的占比[④]
面積計量單元：平方公里。生齒計量單元：萬人。注1：北京數據空白。注2：北京、上海、深圳數據空白。
（二）超年夜城市需求協同管理
管理是一種多主體配合介入，并存競爭與協作的治理運動。傳統上，一個國度分紅若干地輿意義上的行政單位，國度管理響應化約為“塊”狀的行政區管理。同時，管理權外部依據事務對象的差別而分紅分歧類型的權利，由分歧部分分工執掌，國度管理響應化約為“條”狀的部分管理。行政區管理和部分管理有其上風，但不克不及盡對化，不然無法順應地區之間、事務之間以及地區與事務之間彼此穿插的實際需求。以後的國度管理面對很多新挑釁。好比進進風險社會，各類不斷定性增添，風險的誘因往往是本行政區之外的，風險的后果往往超越某個行政區和某個部分的管理時空。再如進進智能時期，主動化技巧請求各類尺度分歧、規定連接、成果閉環，這必定衝破特定事務的報酬藩籬。有用的國度管理需求處理行政管轄范圍多樣化招致的威望朋分題目，增進生孩子要素不受拘束活動，構建全國同一的年夜市場，協同管理是必定的成長趨向。為此，“全體當局”[⑤]或許全體性管理、一起配合管理、多部分聯動、年夜部分制等諸種思緒和實行不竭呈現。當然，協同管理不是對行政區管理和部分管理的徹底包養 否認，更多的是對兩種管理格式的跨域整合，即完成“塊—塊”協同、“條—條”協同和“條—塊”協同。
超年夜城市管理的特色和難點決議了協同管理的需要性和急切性。超年夜城市的生齒範圍宏大、高度湊集且多少數字仍在增加，生齒的活動性、交互性超凡，人群類型多元，公同事務多元，權力訴求多元，組織情勢多元。超年夜城市的經濟成長程度高且業態豐盛，尤其長短私有制經濟情勢比擬發財，市場主體對各類規定的連接順暢和履行效力的需求超凡，規定認識、法式理念、契約方法相當普及。超年夜城市的信息生孩子量年夜但存在搜集、加工和利用碎片化的題目，信息傳佈速率快但存在時光差，信息傳佈范圍廣但存在空間差。可以說，超年夜城市的生齒、經濟和信息都具有超凡的範圍、構造、運轉方法和后果。“超年夜城市的當局的義務鴻溝超出了任何普通意義上的城市行政區”，存在著“義務主體的無限性和辦事客體的無窮開放性之間的構造性牴觸”。[⑥]為此，傳統的單一管理構造完整不克不及勝任超年夜城市的管理需求。好比就管理主體而言，當局職責在時空維度上愈加復雜化，條塊之間相互穿插、互為條件甚至相互牽制。數字化、信息化、智能化東西成為超年夜城市廣泛風行的管理方法，但是同時面對數據不連接、低質信息空洞和技巧濫用風險。“很年夜水平上，超年夜範圍城市管理挑釁的本源就是次序的個別化。”[⑦]是以，超年夜城市管理理念更換新的資料的一個重要標的目的就是以尊敬個別自立為基本的介入、和諧、一起配合，在主體、方式、法式、尺度等方面完成協同管理，尤為主要的是完成黨政主導下的行政協同。
（三）行政協同的準繩位置
今朝，作為一項組織準繩的“協同”曾經寫進法令。2022年修正的《處所各級國民代表年夜會和處所各級國民當局組織法》（以下簡稱《處所組織法》）第79條第1款規則：“處所各級國民當局依據任務需求和優化協同高效以及精干的準繩，建立需要的任務部分。”2024年修正的《國務院組織法》第13條規則：“國務院可以依據任務需求和優化協同高效精簡的準繩，依照規則法式建立若干直屬機構主管各項專門營業，建立若干處事機構協助總理打點專門事項。”上述條目中的協同準繩實用于行政機構的設置，可是行政協同準繩的實用范圍不限于此，它可以或許進一個步驟拓展上升為法令準繩。2023年1月13日印發的《國務院辦公廳關于深刻推動跨部分綜合監管的領導看法》（國辦發〔2023〕1號）提出，跨部分綜合監管的準繩之一是“保持協同聯動、務虛高效”，即“聚焦詳細監管事項，逐項理清義務鏈條，明白義務分工，加大力度跨部分、跨區域、跨層級營業協同，實在加強監管協力，進步綜合監管效能。”上述軌制中的行政協同的主體重要是行政機關。但行政協同并非必需拘泥于行政機關或許公權利機關。行政運動不只是行政機關作出行政行動，絕對狹義的可以擴大至行政機關介入的權利行動，最狹義的則包含擁有治理履行本能機能機關的各類權利行動。本文采絕對狹義的視角，行將以行政機關為銜接點分散而來的和諧、一起配合、幫助等運動都視為行政協同。基于此，本文所謂的行政協同準繩，就是指外行政運動中，行政機關之間、行政機關與其他機關之間以及行政機關與社會主體之間適當分工、各負其責、充足和諧、彼此共同，以完成傑出管理目的的經過歷程。
作為法令準繩，行政協同準繩以權柄法定準繩為條件并且是對后者的成長。所謂權柄法定，就是行政機關的義務、組織構造、管轄權、基礎的行動法式以及義務都由法令規范來設定，其權利行使要遵守法定法式，超出權柄的行政行動會組成守法甚至有效，并要承當晦氣的法令后果。依照權柄法定準繩，行政機關要做到法無受權不成為、法定職責必需為。行政機關不克不及濫權怠責，也不克不及隨便廢棄、擯棄或許轉移法定權柄。同時，在全體當局和辦事型當局的視野下，行政機關還要做到法有請求恰當為。“‘法令沒有明白規則’不再可以或許成為行政機關怠于作為或許不作為的來由。只需特按時期內的社會經濟成長需求行政機關有所作為，行政機關就應該積極作為。”[⑧]即使法令規范沒有明白請求行政機關必需在某個時光內以某種方法作出某種行動，但只需上位法歸納綜合性地付與了行政權柄，行政機關就有義務采取恰當方法落實此種賦權。尤其是退職責分工愈加細致的情況下，對于行政絕對人的訴求，行政機關不克不及僅以超越管轄權范圍為由直接謝絕，而是要告訴絕對人適當的管轄機關，需要時還要自動與有權機關連接。即便行政絕對人未直接提出訴求，行政機關為了傑出完成行政義務，既可以設置權責同一、協同高效的組織機構，更要自動與其他組織機構交通信息、對接尺度、供給協助、共同落實。是以，行政協同準繩是傑出行政的需要內在。
面臨超年夜城市所具有的復雜性、交互性、風險型、回應型等管理需求，傳統的“傳送帶行政”早已不勝其用，應該在充足熟悉感性權要制特色的基本上，以行政義務為導向，加大力度和諧共同，盡力完成更優的行政效能。一方面，行政協同以和諧為基礎東西。某種意義上可以說，行政運動的精華就是和諧。和諧和協同在內在上基礎分歧，只是前者更具靜態性，而后者可以作為前者的成果。“和諧，就是在實行一項決議計劃的經過歷程中，一切介入的主體要素的運動同步化、一起配合化，經由過程有用共同，到達把持決議計劃實行經過歷程的後果，以完成配合尋求的決議計劃結果。”[⑨]另一方面，行政協同以效能為目的導向。所謂效能，其規范內在重要是“行政機關針對特定事項所采取的手腕應該是有用的”，“行政機關針對特定事項的手腕應該包養是完成效益最年夜化的”。[⑩]近年來，效能外行政包養 運動中的主要性獲得更多熟悉。一些學者以《憲法》第27條為基本推導出效能準繩。“效能準繩作為憲法總綱確立的準繩，……對一切國度機關及其實行一切類型的國度任務均具有束縛力。”[11]有的法令律例也表現了效能準繩的請求。如《行政允許法》第25條規則：“經國務院批準，省、自治區、直轄市國民當局依據精簡、同一、效能的準繩，可以決議一個行政機關行使有關行政機關的行政允許權。”絕對集中行使行政允許權的需要性，就在于進步行政效力，進步管理的全體收益。
二、超年夜城市管理中行政協同準繩的實用場景
基于行政的全時性、全部旅程性和全域性，任何管理運動都離不開協同。“管轄權是行政機關運動的基本和范圍。”[12]行政協同就是以管轄權為基本的組織機構調劑和行動方法調劑。著眼于超年包養 夜城市管理的罕見情況，可以年夜致回納為以下幾種重要的行政協同場景。這些場景的基本是本質意義上的狹義當局，不只包括行政機關之間的協同，並且包括行政機關與其他權利主體以及社會主體之間的協同。
（一）設置協異性的組織機構
在學理上，行政機關的組織方法年夜致可以分紅兩種形狀，一是權要制組織，二是和諧性組織。兩種組織形狀的區分重要是一種不雅念上的對照。權要制組織的基礎特色是：依靠于威望（權要）的品級軌制，權利明白但完善機動；對書面文件較為器重；有明白的垂直性職務結構；有斷定的部門性義務與決議權限來確保決議的可猜測性，請求事務處置具有很強的專門研究性，但缺少機動性和發明性；有斷定的法式；組織外部關系的非人格化。和諧性組織的基礎特色是：具有傑出的同等關系；重視行動的日常交通；針對個體事例停止處置；停止配合的決議、堅持親包養 密的小我接觸；采用不固定的法式。[13]為應對復合多元的行政義務，設置協異性的組織機構在超年夜城市管理中具有必定性甚至普遍性。
1.黨政合署辦公
中國共產黨是引導我們工作的焦點氣力。超年夜城市管理中，基于治理對象密集、信息紛雜、應對效力等啟事，某些範疇的黨政組織一體化具有需要性。方法之一是采取黨政機關合并建立或許合署辦公的情勢。這意味著兩類分歧性質的機關在組織構造和職員等方面融為一體，會對黨、國度機關與大眾的彼此關系發生實質影響。只要在黨政機關確切“本能機能附近、聯絡接觸慎密”的條件下才幹合并合署。“兩個以上黨政機關的本能機能（職責）實行行動假如都處于一個規范運動經過歷程中，同時彼此之間存在后一機關對前一機關的根據關系，或是流程上前一機關的履職行動組成后一機關行動的需要前提，那么，可以認定這些機關之間‘聯絡接觸慎密’。”[14]方法之二是成立小組、委員會、任務組織等黨政機關配合介入的議事和諧機構。“議事和諧機構恰是既定的黨政組織系統的一種拓展，以矩陣化的組織架構衝破既定本能機能制構造的一起配合妨礙，樹立一套加倍機動和彈性的以事為中間的行政形式。”[15]以罕見的“引導小組”為例，“現實上是一個包括各類特定性質、特有效能的機構在內的‘聚集體’”，“它們在腳色design及實際效能中浮現出‘有形而無力’的明顯特色。”[16]議事和諧機構是一種常態性的和諧機制，是一種處理行政外部題目的內部機制，但無需轉變介入機關的機構設置和附屬關系，其詳細情勢和運轉方法取決于行政義務的需求。此類機構凡是由黨的機構牽頭整合行政機關，也可以由行政機關牽頭整合黨的機構包養網 ，詳細何者主導取決于事務屬性及其主責部分的位置和威望。
2.行政機構整合
超年夜城市管理中，傳統的治理體系體例機制面對諸多新的挑釁，尤其是面臨多樣、并發、頻發的管理需求，必需整合碎片化的行政機構。機構整合是對地區管轄、事務管轄和級別管轄的調劑，其方法重要是建立跨地區、跨事務的綜合治理機構或許專門治理機構。此類機構不只具有和諧職責，並且可以或許成為具有自力位置的行政機關。諸如“年夜部分制”“強鎮擴權”“一支步隊管法律”都是機構整合的情勢。
在超年夜城市管理中，普遍利用的機構整合方法之一就是建立高新技巧財產開闢區治理委員會、經濟技巧開闢區治理委員會等效能性當局，凡是由上一級當局以文件情勢作出決議。例如，上海市長興島開闢扶植治理委員會原為市當局議事和諧機構，2021年調劑為市當局派出機構，擔任兼顧研討長興島開闢扶植主要事項和嚴重題目，和諧組織有關部分和單元實行長興島開闢扶植。重慶高新技巧財產開闢區治理委員會在重慶高新區治理范圍行家使響應的行政審批和行政處分等行政治理權，下轄10個鄉鎮和街道處事處，其內設機構并不與普通處所當局完整對應，而是著重經濟社會成長方面的行政治理與辦事。這種行政機構相似于美國跨界管理中常用的“特殊區”（special districts）當局，即依法建立的“施展無限或特別目標的特殊目標型當局單位，其重要本能機能是為某個區域的居平易近供給市、縣、鎮區等普通目標型當局無法供給的一種或幾種無限的辦事，以知足處所社區的需求”[17]。第二種方法是，將原屬其他多個部分的相干事務包養 回并交由一個新機構來擔任，或許依據當地方的特別需求而專門成立新機構。前者如各地廣泛建立的城市治理和綜合法律局、廣泛奉行的鄉鎮街道綜合法律。后者在超年夜城市已有較多實行，如上海市國民當局一起配合交通辦公室，職責之一是擔任全市國際一起配合交通、工具部協作和對口聲援任務；成都會新經濟成長委員會，職責之一是兼顧推動數字經濟、智能經濟、綠色經濟、創意經濟、流量經濟、共享經濟等新經濟範疇財產成長；廣州市來穗職員辦事治理局，職責之一是擔任組織、和諧、領導、催促全市來穗職員和出租屋辦事治理任務；東莞市鄉村所有人全體資產治理辦公室，職責之一是領導和監視鄉村所有人全體經濟的清產核資、資產評價、產權界定及產權買賣等任務。第三種方法是，調劑職員與職位的關系，以完成政策制訂和決議計劃實行上的和諧分歧。好比，統一職員同時在多個行政機構任職，凡是是同時擔負兩個以下行政機構的引導職務，或許編制和職位過度分別。
行政機構整合應該遵守必定的規定。一是要依據現實需求設置機構。整合建立新機構必需具有相當水平的需要性，即原機構顯明不克不及承當行政義務。并且，整合后的機構範圍應該過度而非越年夜越好，不然“尾年夜不失落”徒增外部把持本錢。二是要明白機構的性質和效能。例如，各類開闢區管委會凡是作為上一級當局的派出機構，其威望來自下級的受權。作為派出機構，管委會不是行政機關，不克不及直接以本身的名義對內行使行政權，此時需求經由過程處所性律例或許處所當局規章授予其需要權柄。同時，管委會展開行政運動不克不及僅靠強迫性行政號令的方法，而應更多采用增進、激勵、領導等軟律例則，并且積極應用市場機制。
3.當局與社匯合設機構
超年夜城市管理是多元主體介入共治的經過歷程，是以當局與社會的一起配合是需要的。在協同設置組織機構方面，行政機關與社會主體可以配合成立具有特定公共本能機能的機構，或許社會主體經過法令律例受權而承當行政本能機能。此種社會主體的類型普遍，包含工作單元、各類一切制經濟情勢的企業、國民集團或許社會集團、下層群眾自治性組織等。政社一起配合的方法也是多樣的。好比，行政機關為了供給某些公共辦事，可以與高校科研院所配合成立科創孵化機構，可以引進社會本錢參股國有公司，可以將某些治理本能機能交由工商聯等集團行使，可以與村（居）委會配合建立黨群辦事機構等。在職員應用方面，可以采用編制在社會主體、辦事外行政機關的機動方法。例如，上海化學產業區治理委員會是上海市當局派出機構，擔任上海化學產業區有關行政事務的回口治理任務，而上海化學產業區成長無限公司為上海化學產業區開闢扶植的義務主體，它由中心企業和處所企業配合組建，詳細承當化工區的開闢扶植和基本舉措措施的治理，承當招商引資和落戶于區內項目報批的事務性任務以及為區內企業、機構供給辦事。
行政機關與社會主體一起配合建立機構的重要目標是使之具有“治理公同事務本能機能”。此種機構有能夠成為行政主體，從而可以或許以本身的名義對內行使行政權、承當法令義務，也有能夠只是為行政機關供給幫助，此時它不克不及自行行使行政權，只是受行政機關委托供給某些公共辦事。無論性質若何，建立此種機構都要遵守權柄法定準繩，知足要式主義、公然、可問責的請求，其任務職員也應具有“當局雇員”性包養網 質。同時，建立此種機構還要遵照一些制止性請求：一是不克不及借此擴大行政機構的職員編制；二是不借此回避上位法的監管；三是不克不及將行政機關的所有的職責或許焦點職責轉移出往；四是不克不及是以招致行政效能的顯明下降。此外，行政機關要對此種機構承當日常監管義務并當令調劑機構設置。
（二）行政權利的協同應用
與協同設置機構分歧包養 的是，行政權利的協同應用并不轉變組織形狀，而是請求行政機關積極與其他主體溝通連接，在既有的法定權柄范圍內自立決議采用有助于更有用完成行政義務的行動方法。基于持久以來構成的管理傳統和習氣途徑，“大批中國城市實質上依然是行政中間城市。”[18]這一近況決議了行政權利的協同應用具有主要位置。
1.黨政協同
在我國國度管理中，黨政機關在黨的引“他讓女兒不要太早去找婆婆打招呼，因為婆婆沒有早起的習慣。如果女兒太早去跟媽媽打招呼，她婆婆會有早起的壓力，因導下協同作出行動是罕見景象。第一種方法是黨的機構或其擔任人請求、提出或許和諧、領導、監視行政機關作出特定行動。此時對外浮現的只是行政機關的行動。行政機關作出嚴重行政決議計劃前自動向黨委請示陳述既是黨的規律請求，也是法定法式。《嚴重行政決議計劃法式暫行條例》第4條請求“把黨的引導貫徹到嚴重行政決議計劃全經過歷程”，第31條請求“嚴重行政決議計劃出臺前應該依照規則向同級黨委請示陳述”。對于觸及多個部分的復雜事項，黨的機構靠前和諧、依法處理，有助于題目的本質化處理。第二種方法是黨的機構與行政機聯繫關係一起配合出特定行動。此時對外浮現的是黨政機關的結合行動，其典範情勢是黨政結合發文。黨政結合發文有助于強化行政決議計劃的政治威望，有助于廢除感性權要制帶來的決議計劃效率邊沿遞加等弊病。同時要留意到，黨政結合發文的權柄根據、應該遵守的法式以及信息公然等牽涉絕對人好處的題目還不敷明白。“黨的任務機關不屬于當局信息公然主體，黨政結合發文普通也不屬于應該公然的當局信息。”[19]是以，黨政結合發文實用于黨政機關外部事務的處置，不宜直接規范社會行動。“要慢慢削減‘文件’在規范社會行動中的感化。”[20]超年夜城市管理中，要充足器重社會主體的好處多元化、訴求多樣化，可以更多以第一種方法展開黨政協同，防止將明白屬于行政機關職責的事項歸入黨政結合決議計劃的范圍。而在判定能否屬于行政機關職責時，應該以事務屬性和法令律例為根據停止本質認定。
2.行政機關之間協同
科層制行政體系體例的特征之一是以地區、級別、事務、效能以實時間等為基本分派管轄權。這具有分工明白、各負其責、專門研究高效等上風，但也會招致部分林立、本能機能朋分。“中國的行政體系體例具有高度復雜性，不只有縱向的多層級當局，並且橫向部分林立，條塊關系、條塊牴觸是中國行政體系體例的光鮮特征。對于中國行政體系體例而言，加大力度當局協同與整合不只具有需要性、緊急性，並且更具有挑釁性。”[21]尤其是對于超年夜城市管理中跨地區鴻溝和跨效能鴻溝的復雜事務，處所、部分彼此間本能機能的穿插與空缺、競爭與諉責并存，加倍需求以行政協同來補充管理構造上的缺掉。行政機關協同的實際基本在于行政一體準繩。“各行政機關彼此之間處于高低級的階級關系或許平行的合力關系之中，總體上組成以層級性為主導的監視號令體系，作為一個全體施展行政性能。”[22]行政機關應該是一個和諧分歧的全體，其外部可以有豐盛多樣的機構與本能機能的組合方法。
（1）從機關層級的角度來看，行政機關的協同包含高低級機關的協同和非高低級機關的協同。
高低級機關的協同凡是產生鄙人級當局與下級部分之間。基于我國當局的條塊構造，高低級機關之間能夠有以下關系組合：一是上級部分與下級部分，包含同類部分之間與分歧類部分之間；二是上級當局與下級當局；三是上級部分與下級當局；四是上級當局與下級部分。由于高低級當局或許高低級同類部分之間具有引導或領導關系，下級對上級有權作出號令唆使，上級對下級可以提出請示陳述，此時普通無需經由過程行政協同來展開任務。而上級部分與下級當局外行政級別上有顯明差距，凡是二者不存在“還價討價”的能夠性。是以，高低級機關需求協同的情形重要集中鄙人級當局與下級部分之間，即關系四。從憲法和法令的規則來看，“下級當局任務部分不克不及超出本級當局而直接引導上級當局或其任務部分，不然在現實上是對兩級當局的超出，在邏輯上則樹立了垂直治理關系”。[23]實行中，下級部分往往具有較強的權利和資本。“權利、資本向‘條條’部分集中，凸顯了部分的強勢位置，帶來‘條條專政’的局勢，威望的‘碎片化’題目加倍嚴重。‘條條’的強勢反應出‘塊塊’的弱勢，處所黨委當局的統和才能弱化。”[24]是以，需求design有用的道路，以確保上級當局與下級部分和諧展開任務。這在超年夜城市管理中尤其具有需要性。
我國10個超年夜城市中的 9個城市都有市、區縣、鄉鎮街道三個層級。東莞雖不設區，但劃分了下轄多個鎮街（新區、效能區）的“片區”。由于超年夜城市中的下級對上級的引導、領導和監視絕對方便，下級部分的話語權更為強盛，上級當局的自立性現實上遭到限制。而超年夜城市的生齒和財產在物理空間上高度湊集，牴觸膠葛加倍湊集在區縣甚至鎮街等下層。為此，超年夜城市管理需求加大力度區縣尤其是鎮街的管理才能，支撐其自動和諧下級部分展開任務。北京的經歷是樹立“街鄉吹哨、部分報到”機制。2019年發布的《北京市街道處事處條例》第5條第1款規則：“街道處事處應該保持黨建引領‘街鄉吹哨、部分報到’。在本街道黨的任務委員會引導下，加大力度社區管理，以到下層一線處理題目為導向，兼顧和諧、批示調劑區國民當局任務部分及其派出機構、承蔡修嚇得整個下巴都掉了下來。這種話怎麼會從那位女士的嘴裡說出來？這不可能，太不可思議了！當公共辦事本能機能的企業工作單元等，繚繞群眾訴求、重點任務、綜合法律、應急處理等反應集中、難以處理的事項，配合做好轄區辦事治理任務。區國民當局任務部分及有關單元應該接收街道處事處的兼顧和諧、批示調劑。”此機制的要害在于“黨建引領”，現實上是經由過程黨的任務機制衝破傳統行政科層制的局限。在此基本上，《北京市街道處事處條例》請求區當局為街道處事處和鄉鎮當局供給支撐，規則街道處事處和鄉鎮當局可以對區當局部分的履責情形予以反應和評價。從現實後果上看，需求進一個步驟加強鎮街兼顧和諧、批示調劑下級部分的客不雅才能程度。
非高低級機關的協同產生外行政機關不具有高低級行政關系的情況下。此種協同重要有以下情況：一是直接附屬于統一行政機關的上級當局間協同；二是直接附屬于統一行政機關的部分間協同；三是直接附屬于分歧行政機關的上級當局間協同；四是直接附屬于分歧行政機關的部分間協同。就情況一和情況二來說，行政協同能否有用取決于當局之間、部分之間的關系，而這在很年夜水平上遭到其直接下級行政機關的影響，后者應該施展常常性的領導、和諧、催促感化。除經由過程當局全部會議、專項任務會議、當局或部分聯席會議等情勢來同一上級當局和所屬部分的舉動外，還可以經由過程制訂行政法式規則、任務流程規則等方法予以規定化。就情況一和情況三來說，凡是是基于所涉行政事務超越某一當局的地區管轄權而發生，可以以為是跨區域協同。跨區域協同對于超年夜城市安康成長意義嚴重。一方面，基于超年夜城市的湊集景象，超年夜城市之間的協同成長可以或許發生倍增效應。京津、滬杭、成渝、廣深莞的互動曾經常態化，尤其是“成渝地域雙城經濟圈”和“廣深莞一體化”曾經從概念變為形式。另一方面，超年夜城市率領和介入周邊非超年夜城市的成長，對于各方都有積極意義。“積極增進周邊次一級年夜城市的成長，是加重超年夜城市擴大壓力的主要道路。”[25]2022年修正后的《處所組織法》第80條第1款付與處所當局區域協同本能機能：“縣級以上的處所各級國民當局依據國度區域成長計謀，聯合處所現實需求，可以配合樹立跨行政區劃的區域協同成長任務機制，加大力度區域一起配合。”“從機關運轉的角度來說，區域一起配合機制的樹立和運轉，現實上是依據區域一起配合義務的需求而對黨政機關資本的分派。”[26]要包管跨區域協同的有用展開，需求下級機關供給介入方位置、權力任務關系、法式與實行機制、監視評價機制等方面的規范指引。就情況四來說，它實在也是跨區域協同的表現，普通呈現在分歧地區的同類部分之間，重要表示為營業交通、法律協助等。
（2）從協同方法的角度來看，行政機關協同的罕見方法包含信息共享、數據聯通、會簽文件、和諧談判、線索和案件移送、結合法律、結合辦公、法律爭議協商等，近年來還鼓起了“年夜綜合一體化”城市綜合管理、一體化年夜融會行政法律平臺、“綜合查一次”結合法律檢討等新方法。所以否直接發生法令後果為尺度，這些方法年夜致可以分為兩種性質，一是具有法令後果的協同；二是不用然具有法令後果的協同。
所謂具有法令後果的協同，即協同業為是行政行動的必經法式，未經有關機關的介入，該行政行動的符合“你不想贖回自己嗎？”藍玉華被她的重複弄得一頭霧水。法規性便出缺掉。有學者稱之為“合力行政”，其內在是，“依法“藍大人——”席世勳試圖表達誠意，卻被藍大人抬手打斷。令規則，一行政機關在做成決議之前，需征詢其他機關看法、與其他機關談判、取得其他機關之批准或需會同其他機關打點”。[27]此種情況下，有關機關的“會同”“談判”“商請”是行政行動的必經環節，終極對外浮現的行政行動屬于多階段行政行動。如《文物維護法》第16條規則：“各級國民當局制訂城鄉扶植計劃，應該依據文物維護的需求，事前由城鄉扶植計劃部分會同文物行政部分約定對本行政區域內各級文物維護單元的維護辦法，并歸入計劃。”此種“會同”即是對行政機關協同介入的法定請求。假如未懇求有關機關協同介入，會招致行政行動的法式瑕疵。
所謂不用然具有法令後果的協同，即協同業為是為了更好展開行政運動，能否協同并不影響行動包養 後果。可是，假如行政機關對外作出行政行動是以協同方的協助作為重要根據的，那么協同業為有能夠發生法令後果。
方法之一是行政委托。依據《行政允許法》第24條，行政機關依法可以委托其他行政機關實行行政允許，受委托行政機關在委托范圍內以委托行政機關名義實行行政允許。實行中，下級行政機關往往委托上級行政機關代為受理允許請求、展開現場核對等任務。超年夜城市管理中，為方便絕對人，下級機關或許平級其他機關可以經由過程行政委托方法供給行政辦事，如建立便平易近辦事點、查驗檢測代辦點等。受委托方不克不及以本身不是有權機關為由謝絕實行基礎的闡明任務。
方法之二是職務協助或稱行政協助。“職務協助系指行政機關為告竣其義務，懇求另一行政機關在后者權限范圍內，賜與需要之協助，而未變革或轉移事務管轄權之謂。”[28]嚴厲來說，職務協助與行政協助不完整同等，前者是行政機關之間的協助，后者一度是指私家主體協助行政機關完成行政義務。[29]但在我國的行政法治實行中，二者的內在趨于同一了。一些省市的行政法式軌制規則了行政協助軌制。如《江蘇省行政法式條例》第28條第1款規則：“有下列情況之一的，行政機關可以書面懇求相干行政機關協助：（一）自力行使行政權柄不克不及完成行政治理目標的；（二）因職員、裝備等現實緣由或許技巧性考量，需求相干機關出具專門研究看法的；（三）履行公事所必須的文書、材料、信息為其他行政機關所把握，自行搜集難以取得的；（四）可以懇求協助的其他情況。”其他一些省市行政法式軌制的此種規則與此年夜體分歧。除上述情況外，還可以斟酌增添由相干行政機關協助履行公事更具有經濟性或許更有用率的情況。外行政協助中，基于行政一體準繩，協助的被懇求方普通應該供給恰當的協助，但可以請求懇求方累贅公道所需支出。由于協助行動并非作出行政行動的法定法式，在有合法來由的情形下，被懇求方有權謝絕。
3.行政機關與其他機關協同
在我國國度權利構造之下，行政權與立法權、監察權、審訊權、查察權既有監視制約關系，又有共同協作關系。超年夜城市都有處所立法權，有多層級的監察機關、審訊機關和查察機關。行政機關可以與上述機關展開協同管理，同時也要遵守權利運轉的邏輯。
行政機關與其他機關的協同方法包含結合制發文件、包養網 樹立交通機制、移送法律案件等。若有的處所人年夜常委會與“公檢法”樹立綜合管理聯席會議軌制，有的處所公安機關與監察機關、查察機關、審訊機關樹立法律信息“橫包養網 傳”機制，有的處所行政法律機關與司法機聯繫關係合制訂具有包養網 廣泛實用性的領導性看法等。此類協同需求留意權利屬性的界線。一是不克不及合署辦公或許結合成立機構，不然違背權利分工的基礎道理。實行中，基于監視行政權等的需求，監察和查察等機關向行政機關派出機構展開任務。好比查察機關在公安機關派駐查察室。邏輯上說，為了行政義務的需求，行政機關也可以向包養網 其他機關派出機構。2023年修訂的《行政復議法》實行后，為了“施展行政復議化解行政爭議的主渠道感化”，加大力度行政復議與行政訴訟的連接共同，很多處所在法院立案年夜廳設置行政復議受理窗口。需求留意的是，決議派出機構的條件是確切具有需要性，征得各自下級機關的批准，并且要堅持組織組成、職員和任務法式等方面的彼此自力，同時知足合法法式準繩的基礎請求。二是不克不及展開“結合法律”。行政機關擔任履行立法機關的立法，而監察、查察和審訊機關擔任監視行政法律行動的廉明性、公平性、符合法規性和公道性，是以行政機關不宜與其他機關針對詳細對象展開結合法律、法律聯動、委托法律等運動。三是不克不及重復限制絕對人權力。依照“一事不再理”準繩，除非有法令明白規則，不然絕對人的行動已由行政機關作出處置的，便不該由其他機關再次處置，尤其是不克不及再次克減其權力，反之亦然。這也是“行刑連接”“刑行連接”和信任維護準繩、制止不妥聯絡準繩的實際基本。
值得指出的是，工作單元外行政協同中承當主要腳色。傳統上，很多工作單元是由黨政機關舉行的，現實上就是其從屬。隨同工作單元改造的深化，工作單元的類型和效能也在多樣化，響應帶來政事關系的變更。一些工作單元承當必定的行政本能機能，有的還由法令律例受權而成為行政主體，其職員很多屬于《監察法》規則的“公職職員”。一些工作單元“自信盈虧”，以市場方法展開外部治理和內部運動。工作單元不是行政機關，也不完整屬于社會主體。超年夜城市管理要進一個步驟深化工作單元改造，也需求立異政事一起配合機制。一方面，基于公共平安、便捷性等考量，行政機關可以基于舉行關系而付與某些工作單元以行政職責；另一方面，基于運轉效力、競爭性等考量，行政機關可以與工作單元及其任務職員以契約方法展開協同。“構建契約關系是黨政與工作單元展開協同的新形狀。”[30]經由過程多種經濟手腕鼓勵工作單元介入行政義務，實質上契合《工作單元包養 掛號治理暫行條例》規則的“為了社會公益目標”而舉行它的初志。
4.行政機關與社會協同
古代法治國度比以往任何時辰都誇大管理的介入性和回應性，超年夜城市管理必定要充足施展行政機關與社會協同的效能。面臨多元且彼此嚴重的行政義務，社會介入行政運動有助于下降行政本錢，充足施展市場競爭的上風，晉陞公共辦事的東西的品質。晚期罕見的協同方法是社會主體受雇于行政機關，為其供給幫助任務，即所謂行政助手。此后，行政義務平易近營化、當局購置辦事、當局與社會本錢一起配合等公私一起配合或公私合力的情勢普遍呈現，“私家行政”成為古代行政運動中的主要構成部門。例如在德國，作為非營利性社團的技巧監視協會為當局供給技巧範疇的平安性監管。在japan(日本)，觸及測試實行、證實事務、檢定事務等“純真而定型化的事務”時，行政機關可以依法指定“私家”作為“指定機關”承當特定的行政權限。[31]在我國，一些處所制訂了公事幫助職員治理軌制。國務院有關部分還制訂了《當局購置辦事治理措施》《基本舉措措施和公用工作特許運營治理措施》等行政規章。
超年夜城市管理中，國民小我、非私有制企業、平易近間社團等各類私主體介入行政事務早已是一個廣泛景象。這一方面有助于處理當局職員缺乏的題目，進步行政效力，另一方面有助于加強社會活氣和行政行動的可接收性。超年夜城市管理中的“私家行政”至多可以分為兩種情況，一是行政爭議的化解，即答應行政機關與絕對人協統一包養網 致處理爭議；二是行政事務的實行，即激勵絕對人積極介入承當行政義務。
外行政爭議的化解上，絕對人的位置逐步晉陞。2011年經由過程的《行政強迫法》規則，實行行政強迫履行時，行政機關可以與當，他會參加考試。如果他不想，那也沒關係，只要他開心就好。事人告竣履行協定。這衝破了雙方行政行動不克不及由行政機關與絕對人合意變革的限制。2014年《行政訴訟法》修正，將只要“賠還償付訴訟可以實用調停”改為“行政賠還償付、抵償以及行政機關行使法令、律例規則的不受拘束裁量權的案件可以調停”，進一個步驟擴展了合意包養 變革的范圍。2023年《行政復議法》修正，明白“行政復議機關打點行政復議案件，可以停止調停”，意味著一切復議案件都可以調停。從立法軌跡可以看出，傳統的高權行動逐步由單向強迫到器重吸納絕對人的意愿，從而本質化解行政爭議。傑出的城市管理除了依法采用途罰、強迫等剛性行動，還要公道采用行政息爭與調停、約談、評價、評價以及領導、教導、嘉獎等非剛性行動。
外行政事務的實行上，“行政機關尋覓和培養私家一起配合伙伴、完成由‘經由過程權利的管理’轉向‘經由過程契約的管理’，已成為公共行政成長的年夜趨向。”[32]行政協定或行政契約是私家直接承當或介入分管行政事務的典範載體。“私家經由過程公事轉移型協定分管的能夠是義務的全體，也能夠是義務的部分；能夠是義務的履行自己，也能夠是義務的履行幫助。”[33]這有助于戰勝公共產物單一化和僵化的弊病，豐盛公共辦事的供給起源。行政協定是當局行動方法的彌補，實質上并未轉變行政機關的主導位置，是以不會對行政次序帶來實質沖擊。“行政契約由於在性質上處于與行政處罰彼此競爭之關系，并沒有所謂‘實質上不準締結’之行政範疇，所以普遍地呈現在干涉行政……以及給付行政中……”[34]也就是說，簡直一切行政範疇都有締結行政協定的能夠性，都可以或許經由過程市場方法供給公共辦事。
三、超年夜城市管理中行政協同準繩的符合法規性支持
超年夜城市管理的法治化是國度管理系統古代化中的一個主要且要害的題目。超年夜城市管理中的行政協同業為既要積極又需謹嚴，在激起城市活氣的同時防止派生新的風險，在處置古代性題目時防止古代化招致的“動蕩”。行政協同準繩的目的自己是值得尋求的，但在運轉中不免會對分歧主體的權利和權力發生本質影響。為此，需求對行政協同準繩實用中的一些主要環節供給符合法規性評價和調適。
（一）保持黨的引導準繩
超年夜城市管理是黨引導之下的管理。我國超年夜城市的行政級別廣泛很高。今朝的10個超年夜城市中，9個城市的行政級別是副省級甚至正省級。4個直轄市黨委的重要擔任人都是中共中心政治局委員，位居黨和國度引導人之列。在超年夜城市外部，還包含多個層級和分歧範疇的黨委、黨組、黨工委、黨支部等組織情勢，擁有很是主要的組織和諧本能機能。可以說，超年夜城市的政治位置高，其管理舉動在全國范圍內都具有極強的示范效應。
依照周全依法治國、周全從嚴治黨的計謀請求，黨在引導行政任務時要遵守“在憲法和法令的范圍內運動”的請求。這既是黨章的請求，也是一項主要的憲法準繩。這一請求“總體上是對全部黨員的請求，重要的是對黨中心的請求，重點是對引導干部、特殊是高等引導干部這個‘要害多數’的請求”。[35]行政協同準繩附屬于依法行政準繩和公道行政準繩。在引導采取詳細辦法時，要遵守“改造于法有據”等權責法定、法令優先、法令保存的請求，保護法的明白性和安寧性，固守不溯及既往、制止不妥聯絡和合法法式準繩，以比例準繩妥善衡量各方好處訴求。
從語義上說，“協同”的介入方是有主次之分的。基于保持黨的引導的準繩，無論黨政的合署辦公仍是協同作出行動，甚至行政機關與其他機關展開協同運動，毫無疑問，黨都是位居引導和主導位置的。“中國式的協作管理……是在黨引導國度的總體框架籠罩下所展開的協同與一起配合。”[36]黨的引導和主導位置請求其“總攬全局、和諧各方”。《中國共產黨處所委員會任務條例》第5條規則：“黨的處所委員會重要履行政治、思惟和組織引導，把標的目的、管年夜局、作決議計劃、保落實……（五）支撐和包管人年夜、當局、政協、法院、查察院、國民集團等依法依章程自力擔任、和諧分歧地展開任務，施展這些組織中黨組的引導焦點感化……”；第25條第3款請求：“黨的處所委員會應該加大力度對同級人年夜、當局、政協等的引導，樹立健全溝通和諧機制，實時傳遞主要情形。”這表白，黨的引導對的妥善與否，不在于直接決議計劃安排，而在于使行政機關依法自力擔任，而這恰是行政協同的真義之一。“黨在當局經過歷程中最重要的感化，是整合政治資本與完成‘看法綜合’，在決議計劃中施展政治焦點感化，而不是直接介入施政。”[37]
外行政協同中，要適當區分黨的事務和行政事務，遵守各自的性質邏輯和軌制規則展開任務。在外部職責分派上，要防止黨政不分。好比黨政結合發文簡直有助于晉陞題目處理的效力，可是也要防止頻仍應用，以免影響行政運動的自動性，下降黨的引導的威望性。黨政結合發文有“腐蝕行政權的風險”，但往往又不屬于當局信息公然和司法審查的對象。“黨政結合文件被消除在司法審查范圍之外，則意味法院無法對此中行政權的行使停止‘符合法規/不符合法令’的判定。”[38]因此黨組織不宜直接處置詳細的行政事務。好比《中國共產黨政法任務條例》第12條規則，黨委政法委員會的職責之一是“研討和諧政法單元之間、政法單元和有關部分、處所之間有關嚴重事項，同一政法單元思惟和舉動”。外行政協同中，黨組織要支撐、包管和監視行政機關依法自立決議計劃。黨政合署機構或許議事和諧機構應該以所依托的行政機關的名義作出行政行動，而不克不及徑行以黨的機構的名義對外實行行政治理本能機能。
（二）以分工擔任為條件
行政協同是對權柄法定的成長和彌補，意在處理機械履行權柄法定請求而招致的“有能有效”窘境，其內涵條件是分工擔任。“協同的條件是機構和本能機能有所分工，準繩上請求一類事項由一個部分兼顧、一項義務由一個部分擔任，進而經由過程加大力度相干機構共同聯動，防止政出多門、義務不清、推諉扯皮等題目。”[39]只要明白的權柄分工、靜態均衡的權利關系和清楚的義務制，行政協同才有能夠規范有用。
第一，明白行政協同的法令規定。行政協同需求從準繩進一個步驟轉化為規定，明白協同的倡議、實行法式、義務分派、爭議處理等題目。總體上看，除了部門法令律例規則了行政委托等軌制外，年夜大都協同業為是行政機關基于歸納綜合性權柄而自行實行的。《國務院辦公廳關于深刻推動跨部分綜合監管的領導看法》請求“完美跨部分綜合監管束度規定”，“行業主管部分要會同相干監管部分加速推動跨部分綜合監管束度扶植，明白牽頭單元、共同單元、監管規定和尺度等，完美配套監管辦法；對現行監管尺度紛歧致、彼此不連接的軌制規定，要抓緊修訂完美。”多年來，一些處所當局及其部分制訂了“行政法律和諧措施”“行政法律爭議和諧措施”“結合行政法律任務規則”“加大力度綜合行政法律協作共同的看法”“綜合行政法律協作共同任務機制實行計劃”“城市治理綜合法律協作規則”以及“路況運輸綜合行政法律協作措施”等軌制文件。[40]這些實行積聚了行政協同的立法經歷，但在立法層級上年夜都屬于法令律例規章以外的其他規范性文件。《湖南省行政法式規則》《山東省行政法式規則》《西安市行政法式規則》《寧夏回族自治區行政法式規則》《江蘇省行政法式條例》《浙江省行政法式措施》等處所性律例或處所當局規章規則了“行政機關應該懇求相干行政機關協助”的情況，有的處所“行政法律法式規則”也寫進行政協助條目，不外凡是只要幾個條則。今朝，超年夜城市及其地點省基礎都未制訂專門的行政法式處所立法。鑒于超年夜城市具有處所性律例和處所當局規章的制訂權，有需要以處所立法方法晉陞行政協同的法令位階和規范化程度。除羅列行政協同的情況外，此種律例或規章應該明白行政機關的協同權責。一是明白行政機關尤其是綜合法律機關有和諧其他機關展開任務的權利。“立法在規則各部分在各自的權柄范圍內實行職責的情形下，應該特殊授予某一主管機關對于其他機關的和諧權。”[41]二是明白行政機關可以經由過程恰當方法與其他機關展開職務協助。“除法定行政協助之外，應該樹立答應行政機關之間顛末協商供給輔助的肆意協助軌制。”[42]
第二，供給行政協同的組織和物資保證。協同管理的對象年夜都是復雜事務，協同各方往往要支出更多的行政資本，甚至要衝破既有的資本格式。在缺少引導關系和資本保證的情形下，行政協同的實行不難是不穩固的，現實後果受品級次序和干部關系的影響。好比，為知足寬大大眾需求，超年夜城市管理往往經由過程管理中間下沉來處理“看得見的管不著，管得著的看不見”的困難。管理中間下沉至下層，需求同步婚配權利資本的下沉，不然即使付與下層以協同之“權”，也會碰到“能”的缺乏。“上級當局和相干部分退職責承當上具有客不雅限制，假如超越這個限制就會形成管理資本的不服衡。”[43]2019年1月中共中心辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推動下層整合審批辦事法律氣力的實行看法》之后，各處所廣泛將審批辦事法律等權限付與鄉鎮街道。2021年修正后的《行政處分法》規則可以將縣級當局部分的行政處分權交由鄉鎮和街道行使。盡管賦權鎮街的條件是其“可以或許有用承接”，“做到權隨事轉、人隨事轉、錢隨事轉，使下層有人有物有權”，可是進步下層法律才能并非一揮而就。在權利下放至鎮街后，權利上收又成為近年來的新趨向。好比2024年4月22日廣州市國民當局發布《關于調劑鎮街綜合行政法律權柄事項目次的通知佈告》，從鎮街發出90項行政處分權事項。從權利構造上說，下層難以自行協同下級部分展開任務。下層發生協同下級的需求，往往是由於面臨詳細題目必需處置而本身無法處理。盡管經由過程特定機制可以迫使下級回應下層的需求，但假如只是“避實就虛的處理方法”，那么“仍帶有活動式管理的顏色，難以激起持久鼓勵後果”。[44]對此，除了經由過程法令規范明白協同方的法定權柄外，還應該為其裝備絕對自力的機構、職員和任務前提，從組織上和物資上加強協同方的自立才能。
第三，感性設定行政協同的義務。“權責是部分協同的基本，權責關系公道并順暢與否，在部分履職動身點上決議協同的成敗。”[45]協同的倡議方和介入方都要依照權責分歧的請求展開任務，要遵守義務自信道理分派各方義務。好比，外行政機關之間協同的場景下，無論是合力行政、行政委托仍是行政協助，終極作出的行政行動都有能夠呈現守法情況，如接收懇求守法查詢國民小我信息、泄露貿易機密等。對此，應該依據招致守法的現實和情節來判定法令義務。在會同打點運動中，要區分介入決議計劃的各機關，并恰當減輕主導機關的審查義務。假如是由于某機關供給的現實根據不充足不真正的而招致守法，則究查該機關的義務。外行政協助中，要區分決議行動與履行行動。“假如是決議能否要采取特定行政辦法的部門，則因其系由懇求協助機關所決議，即應依規范懇求協助機關的律例為準據，判定該決議能否適法，守法成果亦由懇求協助機關擔任。假如是履行的部門，則應依規范被懇求機關的律例為準據，來判定該之間行動能否適法，守法成果也應當由被懇求機關擔任，蓋履行行動現實上由被懇求機關所為也。”[46]對此，《湖南省行政法式規則》第17條第4款規則：“實行行政協助的，由協助機關承當義務；依據行政協助做出的行政行動，由懇求機關承當義務。”
（三）適當實行協同裁量
能否協同、若何協同，基于效能恰當準繩，行政機關可以擁有必定的裁量空間，在組織、職員組成、效能、法式方式等方面盡能夠知足最佳請求。但行政協同中的裁量不完整取決于行政機關本身，而要看能否知足上位法請求和傑出行政的顯明需求。行政協同不是“友誼輔助”。假如軌制規范明白了應該協同的情況、法式和後果，那么協同業為現實上就是羈束行動，應該遵守效能恰當準繩盡能夠作出對的的決議。
第一，在能否協同方面，行政機關可以有必定的裁量余地。好比就行政協助來說，湖南、山東的行政法式立法均規則“應該”懇求相干行政機關協助，可是西安、寧夏、江蘇、浙江的此類立法例規則“可以”懇求。顯然，后四地立法賜與行政機關更為寬松的裁量余地。而假如行政機關提出了協助懇求，上述立法均請求被懇求機關應該實時實行協助任務，不得推諉或許謝絕協助。需求指出的是，固然行政機關有能否懇求協助的裁量權，但基于行政一體和效力的請求，行政機關應該實時懇求協助，而不克不及聽任。在一路實行法定職責膠葛案中，法院以為：“從行政效力的角度而言，原告應該應用相干部分在查處守法扶植經過歷程中構成的行政協助關系，實時催促有權機關對涉案扶植打點審批手續的情形作出確認。”[47]在三起未實行監視治理法定職責的行政公益訴訟案件中，法院分辨對原告城市治理局、農業水利局、生態周遭的狀況分局指出：“生態活動公園景不雅河水淨化的成因復雜，該淨化管理需求漳河新區管委會召集多個行政機關配合共同，全體推動，綜合管理。今朝原告以其本身職責范圍及才能在短時光內尚無法徹底處理生態活動公園景不雅河水淨化題目，但原告不克不及就此否認本身加大力度監管對該淨化防治的積極感化，故原告仍需積極作為，與其他行政機關協同共同，爭奪在最短的時光內將生態活動公園景不雅河水淨化題目不竭改良，直至打消淨化題目。”[48]
第二，在協同方法的選擇上，行政機關有較年夜的裁量余地。行政義務的完成要考量多方面原因，如行政效力、經濟效益、國度平安、市場公正競爭次序、大眾的取得感等。在不違背上位法制止性請求的條件下，“應以擬告竣之行政目標為評價取向，選擇在財務、人事、時光、法式、風險、監視等各面向上最具經濟性及效力效能之手腕，均衡行政手腕及行政目標間之最佳化關系。”[49]行政機關應該公道選擇協同方法，但畢竟如何是公道的，法令規范不成能供給所有的的指引。“能否采取辦法，采取何種辦法，何時依據何種法式作出決議，何時依據何種法式采取辦法，只要具有有數的經歷和專門研究常識才幹做出公道的決議。”[50]基于此，可以請求行政機關就協同方法的選擇作出闡明，表白其曾經實時充足地實行了協同方法的查詢拜訪任務，并闡明其作出選擇的現實、來由和依據，以論證其決議的符合法規性與公道性。
第三，在協同後果的判定上，行政機關有必定的裁量空間，但并不停對。大都行政協同屬于外部行動或許行政現實行動，普通不直接影響絕對人的權力任務關系。例如地盤征收中的行政和諧行動。2014年《地盤治理法實行條例》第25條規則，“征地抵償、安頓計劃報市、縣國民當局批準后，由市、縣國民當局地盤行政主管部分組織實行。對抵償尺度有爭議的，由縣級以上處所國民當局和諧；和諧不成的，由批準征收地盤的國民當局判決。”在一路地盤征收膠葛案件中，終審法院以為：“行政和諧是樹立在各方自愿基本上，并非對當事人權力任務發生直接影響的行政權柄行動，松原市寧江區國民當局能否實行行政和諧職責，對滕叢喜等126人的符合法規權益并不直接發生現實影響，不屬于國民法院行政訴訟的受案范圍。”[51]最高國民法院再審裁定確認了這一不雅點，[52]并且進一個步驟以為“行政和諧僅僅是當事人請求行政判決前的法式性請求……行政判決處理的是征地抵償安頓計劃及尺度的爭議，并非對和諧看法的審查”。[53]
某些情況下，行政協同業為可以或許發生內部法令後果，好比結合法律、行政協定以及某些行政協助行動。超年夜城市中的守法扶植多發罕見，法律部分往往需求其他部分的協助。在一路城市計劃治理行政案件中，市法律局為查清能否屬于守法扶植、可否打消計劃影響的現實而向市計劃局收回懇求，市計劃局作出復函。法院以為該協助行動不具有法令後果：“該懇求與復函本質為行政機關外部的協助行動，進一個步驟說是市法律局的查詢拜訪行動，該復函并沒有向上訴人投遞，是沒有‘外化’的不發生內部法令效率的行動，也是市法律局作出期限撤除守法扶植決議的一個階段性行動。”[54]但包養 在另一路相似案件中，法院以為：“城鄉扶植守法認定書……雖系被上訴人向該縣城管局出具，未向上訴人投遞，但其后該縣城管局根據此認定書，作出守法扶植的行政處置辦法并將之撤除。可見，訴爭的行政行動已發生內部化法令後果，對相干短長關系人的實體權力發生現實影響，當事人的接濟權力理應獲得維護。”[55]在一路因守法扶植認定而招致的當局信息公然案件中，法院異樣持上述不雅點：“本案被上訴人向上訴人請求公然的案涉《守法扶植認定的函》，固然一審法院以為該函系上訴人自力作出并向城管部分投遞，作為城管法律重要根據的認定看法，顯然對外已發生法令效率，并非其外部任務流程信息，是函告城管部分的終極看法，而非處于商量階段的經過歷包養網 程性信息，不屬于《當局信息公然條例》中可以不予公然的范圍。”[56]
上述案例表白，協同業為能否具有法令後果終極要看能否現實影響絕對人的權力，并不完整取決于行政機關的判定。行政機關應該謹慎實行協同業為，好比對于協助方供給的信息，行政機關應盡到審查任包養 務。在一路守法建筑撤除案中，法院以為：“東城區當局僅以計劃部分答復看法為根據，并未停止進一個步驟的查詢拜訪核實及相干法令根據的闡明，即作出涉案守法構筑物的認定，并據此以為東城區城管局已完整實行法定職責，進而作出責令實行查處職責已無需要簡直認守法復經過議定定，現實不清、證據缺乏，法令根據亦不充足，依法應予撤銷。”[57]
（四）尊敬社會自治邏輯
社會自治是古代法治國度的必須具備要素。社會介入超年夜城市管理要以行政為主導，行政機關不克不及廢棄其需要的監管職責，同時要固守行政倫理和法理。
第一，激勵社會主體承當行政義務。由于“法治社會扶植也是一個社會自治規定不竭成長完美，社會自治主體不竭成熟的經過歷程”，[58]處置好行政協同與社會自治的關系，有助于晉陞法治社會扶植的程度。“唯有面向社會包養網 的管理資本下沉與權利下放，完成由當局單一管治向政社一起配合、政企一起配合、政平易近一起配合改變，才幹從社會被生孩子走向社會自生孩子，完成下層當局與社會的雙向增能，多元舉動主體配合設定與協同推動，構建佈滿活氣的社會管理配合體。”[59]在超年夜城市中，社會組織多少數字年夜、類型多、活潑度高，外部管理程度總體上比擬規范。社會主體介入行政運動的主要情勢是行政協定。經由過程行政協定使社會主體成為絕對自力的行政辦事的供給方，可以下降行政本錢，進步行政效力，這有助于施展社會主體的專門研究化上風。此種協定屬于公法協定仍是私法協定，要包養網 以行政優益權為條件充足掌握公正準繩，依據協定內在的事務詳細判定。但無論協定的屬性若何，行政機關都要尊敬社會主體的自立性和自力性，尊敬合同絕對方的自立權，要有契約精力和市場認識，尊敬行政協定簡直定力、拘謹力和履行力，不克不及隨便雙方變革、解除依法告竣的行政協定。
第二，行政機包養 關過度監管社會主體。行政機關要保持傑出的行政次序，能否引進“私家行政”要判定公私合力的需要性和可行性，既不克不及完整將行政職責交由私主體承當，也不克不及廢棄對私主體的監管職責。好比，城市商品房室第社區的物業膠葛多發，某種意義上就是行政監管與業主自治的定位誤差所招致的。“假如在社區自治尚不成熟之際，過早地將當局義務移交給社會組織，則很難到達有用管理的後果。”[60]又如，城市泊車治理義務可以經由過程公然投標方法交由私家運營，其條件是途徑泊車資本屬于公共一切，可以或許停止社會化運營，盈利重要回公共一包養網切，并且私家運營運動不具有壟斷性。是以，當局與社會協同應該知足經濟性準繩、一起配合準繩、國度義務準繩、公益準繩以及公正競爭準繩等方面的請求。
第三，行政機關要保持自我束縛。傑出的社會自治有助于傑出的協同管理，反之亦然。行政機關應該領導和保護社會自治的良性運轉，晉陞行政決議的可接收性。工程扶植征地拆遷、城中村改革是城市扶植中的罕見運動。實行中，有的處所當局以村平易近自治的名義回避地盤治理法令軌制。在多起衡宇行政強迫撤除案件中，最高國民法院指出：“征收拆遷與征收抵償事宜均屬公權利權柄范疇，權柄之地點，即任務之地點，也即義務之地點，并不宜假村平易近自治情勢停止。”最高國民法院進一個步驟指出：“聯合法令規則和所有的在案證據以及地盤的終極用處等情形綜合判定，對賈十一衡宇的強迫撤除，不該當認定系東仰陵村委會自立實行，而應該認定系權柄主體與非權柄主體在市政項目征收拆遷中基于配合意思聯絡、配合介入下實行的強迫撤除。被訴強迫撤除行動固然情勢上表示為東仰陵村委會實行，但村平易近委員會等自治組織僅系行政機關的行政助手和行政幫助者，如同其‘延伸之手’。”[61]此類案例表白，行政協同不克不及超出法令的制止性規則，不克不及以社會自治作為迴避法定法式和義務的東西。
四、結語
超年夜城市古代化管理是中國式古代化過程中的嚴重課題，上述會商只是對此中的行政協同題目作了初步描摹。超年夜城市的管理東西同其他城市有很多共通之處，同時其管理需求又有特別性，尤其是介入主體多、運轉節拍快、舉動影響力強。這就請求超年夜城市的行政協同應該構成加倍親密的關包養 系、加倍實時的反應、加倍順暢的流程，既器重協同經過歷程，也器重協同成果。在符合法規性條件下，超年夜城市的行政協同運動還需追蹤關心以下目的：一是協同應對的實效性。超年夜城市作為復雜的組織體系，好處主體多、不合年夜是必定景象。行政協同既要實時充足，更要務虛感性。在尊敬分歧部分、分歧群體合法好處訴求的條件下，盡力完成“鼓勵相容”，構成感性、公然、合法的好處聯絡，激起協同各方“跨前一個步驟”的意愿和動力。二是協同東西的智能性。數字技巧和人工智能的成長為超年夜城市管理供給了新東西，以“城市年夜腦”為代表的城市運轉和管理智能中樞是協同管理的新載體。“城市年夜腦自己是一種軌制性所有人全體舉動，它觸及分歧層級、範疇和體系的當局部分協同，也觸及當局與企業之間協同，更觸及數據、營業與技巧之間協同。”[62]超年夜城市智能管理樹立在傳統行政協同的基本上，并進一個步驟提出了平面協同、體系協同和及時協同的新請求。三是協同成長的引領性。超年夜城市是我國城市管理的榜樣，在區域和諧成長計謀中具有主要位置。我國10個超年夜城市位居京津冀、長三角、珠三角、長江經濟帶等區域。它們既是區域成長的結果，更要施展增進區域和諧成長的感化，帶動周邊區域、對口幫扶處所的經濟增加和社會扶植，表現超年夜城市示范引領的義務和任務。
注釋:
[①] [美] 文森特·奧斯特羅姆、羅伯特·比什、埃莉諾·奧斯特羅姆：《美包養 國處所當局》，井敏、陳幽泓譯，北京年夜學出書社2004年版，第63頁。
[②] 陳文、侯麟軍：《推動超年夜城市社會管理系統與管理才能古代化》，載《深圳特區報》2023年6月13日，第B02版。
[③] 泮偉江：《若何懂得中國的超年夜範圍性》，載《唸書》2019年第5期，第8頁。
[④] 拜見住房和城鄉扶植部：《2022年城鄉扶植統計年鑒》，載中華國民共和國住房和城鄉扶植部網站，https://www.mohurd.gov.cn/gongkai/fdzdgknr/sjfb/tjxx/jstjnj/index.html,2024年5月6日拜訪。
[⑤] 拜見張立榮、曾維和：《今世東方“全體當局”公共辦事形式及其鑒戒》，載《中國行政治理》2008年第7期，第108頁。
[⑥] 趙孟營：《超年夜城市管理：國度管理的新時期轉向》，載《中國特點社會主義研討》2018年第4期，第65頁。一股憐惜之情在她心中蔓延，她不由的問道：“彩修，你是想贖回自己，恢復自由嗎？”
[⑦] 泮偉江：《中國超年夜範圍城市法令管理》，載《國度查察官學院學報》2020年第6期，第28頁。
[⑧] 劉飛：《試論平易近營化對中國行政法制之挑釁——平易近營化海潮下的行政法思慮》，載《中法律王法公法學》2009年第 2期，第20頁。
[⑨] 朱光磊：《今世中國當局經過歷程》（第3版），天津國民出書社2008年版，第153頁。
[⑩] 沈巋：《論行政法上的效能準繩》，載《清華法學》2019年第4期，第19-20頁。
[11] 李海平：《區域和諧成長的國度保證任務》，載《中國社會迷信》2022年第4期，第57頁。
[12] [德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學泛論》，高家偉譯，法令出書社2000年版，第514頁。
[13] 拜見[日]年夜橋洋一：《行政法學的構造性變更》，呂艷濱譯，中國國民年夜學出書社2008年版，第273-274頁。
[14] 張力：《黨政機關合署辦公的尺度：效能、題目與重構》，載《政治與法令》2018第8期，第80頁。
[15] 李瑞昌主編：《行政邏輯——今世中國當局管理道理》，上海國民出書社2021年版，第133頁。
[16] 周看：《中國“小組機制”研討》（第2版），天津國民出書社2023年版，第275、286頁。
[17] 陶希東：《全球城郊區域跨界管理形式與經歷》，西北年夜學出書社2014年版，第107頁。
[18] 泮偉江：《中國超年夜範圍城市法令管理》，載《國度查察官學院學報》2020年第6期，第22頁。
[19] 程琥：《黨政機構合設合署改造的十年夜行政法課題》，載《法治古代化研討》2021年第4期，第151頁。
[20] 朱光磊：《今世中國當局經過歷程》（第3版），天津國民出書社2008年版，第55頁。
[21] 田先紅：《韌性：縣鄉當局若何運轉》，中國國民年夜學出書社2024年版，第90頁。
[22] 楊建順：《行政規制與權力包養 保證》，中國國民年夜學出書社2007年版，第192頁。
[23] 于文豪：《處所當局雙重擔任的憲法內在》，載《中法律王法公法學》2021年第3期，第111頁。
[24] 田先紅：《韌性：縣鄉當局若何運轉》，中國國民年夜學出書社2024年版，第377頁。
[25] 王小魯：《中國城市化途徑與城市範圍的經濟學剖析》，載包養網 《經濟研討》2010年第10期，第30頁。
[26] 于文豪：《區域和諧成長一起配合機制的外部規定》，載《法學雜志》2022年第3期，第68頁。
[27] 陳敏：《行政法泛論》，新學林出書股份無限公司2014年版，第926頁。
[28] 吳庚：《行政法之實際與適用》（增訂8版），中國國民年夜學出書社2005年版，第134頁。
[29] 拜見高秦偉：《機構改造中的協同準繩及實在現》，載《福建行政學院學報》2018年第4期，第25頁。
[30] 李瑞昌主編：《行政邏輯——今世中國當局管理道理》，上海國民出書社2021年版，第137頁。
[31] 拜見[日]米丸恒治：《私家行政——法的統制的比擬研討》，洪英、王丹紅、凌維慈譯，田思源、王貴松校，中國國民年夜學出書社2010年版，第66、284頁。
[32] 章志遠：《邁向公私一起配合型行政法》，載《法學研討》2019年第2期，第150頁。
[33] 徐健：《效能主義視域下的行政協定》，載《法學研討》2020年第6期，第111頁。
[34] 林明鏘：《行政契約法研討》，翰蘆圖書出書無限公司2006年版，第37頁。
[35] 韓年夜元：《論黨必需在憲法和法令范圍內運動準繩》，載《法學評論》2018年第5期，第5頁。
[36] 李瑞昌主編：《行政邏輯——今世中國當局管理道理》，上海國民出書社2021年版，第146頁。
[37] 朱光磊：《今世中國當局經過歷程》（第3版），天津國民出書社2008年版，第55頁。
[38] 樊英：《論黨政機聯繫關係合制訂文件的司法實用》，載《財經法學》2024年第2期，第95頁。
[39] 高秦偉：《機構改造中的協同準繩及實在現》，載《福建行政學院學報》2018年第4期，第19頁。
[40] 代表性的如：2010年11月16日鄭州市國民當局印發《鄭州市協同和結合行政法律試行措施》，明白規則了協同業政法律、結合行政法律的內在與法式；2016年7月29日浙江省國民當局辦公廳印發《關于加大力度行政法律和諧批示和協作共同任務的領導看法》，請求強化當局層面的兼顧和諧、加大力度部分間協作共同、展開高低層級的聯動法律、做好行政法律與刑事司法的連接，以及樹立健全考察賞罰軌制；2022年11月12日海南省國民當局辦公廳印發《海南省綜合行政法律協作暫行規則》和《海南省綜合行政法律事項領導目次（2022年版）》；2023年6月9日中共重慶市長命區委周全依法治區委員會法律和諧小組印發《重慶市長命區行政法律機關協同協作任務措施》，規則結案件移送、法律告訴、結合法律、法律協作、信息共享、考察和義務究查等軌制；2024年1月5日重慶市涪陵區國民當局辦公室激發《關于樹立健全鄉鎮（街道）與區級行政法律部分行政法律和諧機制的告訴》（涪陵府辦〔2024〕1號），規則了信息互享、法律協助、案件移送、法制審核、“綜合查一次”、下沉領導等六項軌制并列出了劃片（派駐）領導步隊清單。
[41] 金國坤：《行政法律機關間和諧共同機制研討》，載《行政法學研討》2016年第5期，第22頁。
[42] 王麟：《行政協助論綱——兼評<中華國民共和國行政法式法（試擬稿）>的相干規則》，載《法商研討》2006年第1期，第49頁。
[43] 邱實：《當局職責視角下應急治理協同機制的困點闡析及優化退路——基于南京市的案例剖析》，載《公共治理學報》2023年第2期，第159頁。
[44] 彭勃、楊銘奕：《題目倒逼與平臺驅動：超年夜城市管理重心下沉的兩條途徑》，載《實際與改造》2023年第3期，第89頁。
[45] 石亞軍、程廣鑫：《優化部分協同：理順部分非對稱和諧共同關系的應對——以防控新冠疫情為例》，載《政法論壇》2021年第1期，第86頁。
[46] 李包養 建良等：《行政法進門》，元照出書公司2004年版，第192頁。
[47] 北京市昌平區國民法院行政判決書，（2013）昌行初96號行政判決書。
[48] 湖北省荊門市掇刀區國民法院（2019）鄂0804行初112號行政判決書；湖北省荊門市掇刀區國民法院（2019）鄂0804行初113號行政判決書；湖北省荊門市掇刀區國民法院（2019）鄂0804行初114號行政判決書。
[49] 詹鎮榮：《公私合力與行政一起配合法》，新學林出書股份無限公司2014年版，第81頁。
[50] 王貴松：《行政裁量的結構與審查》，中國國民年夜學出書社2016年版，第54頁。
[51] 吉林省高等國民法院（2017離婚後，她可憐的女兒將來會做什麼？）吉行終183號行政裁定書。
[52] 中華國民共和國最高國民法院（2019）最高法行申7800號行政裁定書。
[53] 中華國民共和國最高國民法院（2019）最高法行申10649號行政裁定書。
[54] 四川省資陽市中級國民法院（2018）川20行終57號行政裁定書。
[55] 安徽省蕪湖市中級國民法院（2019）皖02行終15號行政裁定書。
[56] 西安鐵路運輸中級法院（2020）陜71行終731號行政裁定書。
[57] 北京市高等國民法院（2020）京行終694號行政判決書。
[58] 張叫起：《論一體扶植法治社會》，載《中法律王法公法學》2016年第4期，第9頁。
[59] 袁方成、何雪嬌、林潔云：《通往城市古代化之路：打造超年夜城市社會管理配合體》，載《復旦城市管理評論》2021年第1輯，第158頁。
[60] 張叫起：《論一體扶植法治社會》，載《中法律王法公法學》2016年第4期，第19頁。
[61] 最高國民法院（2019）最高法行申3784號行政裁定書。相似案件如：最高國民法院（2019）最高法行申3801號行政裁定書；最高國民法院（2019）最高法行申3815號行政裁定書；最高國民法院（2019）最高法行申3848號行政裁定書。
[62] 李文釗：《數字界面視角下超年夜城市管理數字化轉型道理——以城市年夜腦為例》，載《電子政務》2021年第3期，第11頁。
作者簡介：于文豪，中心財經年夜學法學院傳授，博士生導師。
文章起源：《東北政法年夜學學報》2024年第3期。
